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Une histoire nationale de la gouvernance globale : la lutte contre le sida au Mali

Julie CASTRO

Résumé

Au cours de la dernière décennie, la lutte contre le sida a connu des transformations profondes, quantitatives et qualitatives : augmentation des fonds alloués, multiplication des acteurs, apparition de nouvelles formes organisationnelles. Des recommandations globales visant à améliorer l’utilisation des fonds ont vu le jour, basées sur les préconisations de la communauté internationale en matière d’efficacité de l’aide au développement. Elles concernent notamment la coordination des actions menées au niveau national. Certains auteurs évoquent ainsi l’émergence d’une gouvernance globale du sida. Quels en sont les effets localement ? Au Mali, la lutte contre le sida s’est considérablement transformée depuis 2004, en écho à ces évolutions globales : les fonds disponibles ont augmenté de façon exponentielle et se sont concentrés. Une réforme institutionnelle basée sur les « trois principes » a été engagée. Il s’agira donc de discuter des transformations locales au prisme du global. Seront ainsi abordées les réformes institutionnelles et leurs effets de verticalisation, la situation d’extraversion quasi complète de la lutte en terme de financement, et les conséquences de la « double » crise actuelle du Fonds Mondial (suspension nationale des décaissements du fait d’allégations de détournements de fonds et annonce de l’annulation globale du round 11).

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Texte intégral

1Au Mali, alors considéré comme un bon élève de la lutte contre le sida et plus largement du « développement », éclatait en 2011 un scandale majeur. Il faisait suite aux allégations de corruption avancées par le bureau de l’inspecteur général du Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme. À la même période, trois autres pays africains étaient épinglés par le même Fonds pour des faits similaires (Djibouti, Mauritanie, Zambie), et la somme totale détournée pour les quatre pays était estimée à 34 millions de dollars. Suite à ces scandales, plusieurs pays du Nord décidèrent de suspendre leurs contributions au Fonds et, début 2012, le directeur exécutif du Fonds mondial démissionnait. Le caractère prétendument endémique de la corruption sur le continent, largement véhiculée par les discours médiatiques, fut alors mis en avant pour expliquer ces faits. C’est une toute autre lecture que je souhaite proposer dans cet article. En retraçant l’histoire de la lutte contre le sida au Mali, je montrerai que la crise de 2011 ne peut se comprendre qu’à l’aune des transformations globales de la lutte contre le sida depuis le début des années 2000, et à leurs effets singuliers dans le contexte malien.

  • 1 Déclaration du Millénaire, adoptée à l'issue du Sommet du Millénaire organisé du 6 au 8 septembre (...)

2La lutte contre le sida a en effet connu de profondes transformations depuis le début des années 2000, marquées notamment par l’augmentation considérable des fonds, la multiplication et la diversification des acteurs globaux, ou encore la mise en circulation de nouveaux modèles de gouvernance. Problème de santé d’une portée sans précédent, la pandémie du sida est apparue dès la fin des années 1990 comme un enjeu de taille tant pour le développement que pour la sécurité nationale et internationale. Une session du Conseil de sécurité en 2000, puis une assemblée générale spéciale des Nations-Unies en 2001– tenue sous le mot d’ordre « à crise mondiale, action mondiale » – furent ainsi consacrées à l’épidémie. Aucune question de santé n’avait jusqu’alors fait l’objet d’une telle attention de la part des Nations-Unies (Chabrol, 2002). En 2000, l’épidémie se voyait aussi inscrite au nombre des Objectifs du Millénaire pour le Développement1,véritable socle commun de la communauté internationale en matière de développement, et en 2005, le G8 s’emparait à son tour de cette question et se prononçait en faveur de l’accès universel aux traitements. Cette mise sur l’agenda politique global au début des années 2000, inédite pour une question de santé, s’accompagna de profonds bouleversements dans les modalités de la riposte. Les ressources financières disponibles augmentèrent considérablement, et notamment celles à destination des pays du Sud. Les dépenses annuelles destinées à la lutte contre le sida dans les pays à faibles et moyens revenus passèrent ainsi de moins de 300 millions de dollars en 1996 à 1,6 milliard en 2001, puis à 10 milliards environ en 2007 (Gordon, 2008).

3L’augmentation exponentielle des financements disponibles suscita de nouvelles questions quant à la manière d’utiliser au mieux les fonds. Plusieurs études émanant d’organismes internationaux soulignèrent en effet qu’une grande partie des sommes allouées à la lutte contre l’épidémie soit ne parvenait jamais à destination, soit était absorbée, une fois sur place, par des procédures bureaucratiques inefficaces ou des programmes et projets peu pertinents (ONUSIDA 2006 ; Fédération Internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge 2008). Parfois encore, les fonds demeuraient en partie inutilisés car les pays récipiendaires ne disposaient pas d’une « capacité d’absorption » adéquate, c’est-à-dire d’un ensemble d’acteurs d’envergure suffisante pour mettre en œuvre les programmes à la hauteur des sommes disponibles (ONUSIDA, 2005). Enfin, d’autres questions émergèrent quant à la division du travail entre acteurs et aux architectures institutionnelles nationales les plus adéquates. Autrement dit, comme se le demandait l’ONUSIDA en 2006 dans son rapport mondial sur l’épidémie : « comment mieux faire travailler l’argent disponible »? La gouvernance de l’épidémie fut ainsi placée sous les projecteurs, et depuis lors elle n’a cessé d’être considérée comme l’un des enjeux clefs dans la lutte contre le sida (Poku, Whiteside, et Sandkjaer, 2007).

4Mais que faut-il entendre au juste par gouvernance ? Ce terme a été mobilisé dans des acceptions très différentes en fonction des époques. La généalogie proposée par Hermet, Kazancigil, et Prud’homme (2005) met en lumière des périodes successives d’usage sans rapport les unes avec les autres. Après un premier voyage, dans les années 1930, du monde des affaires à celui des affaires publiques, ce sont les analystes politiques qui se sont emparés de ce terme dans les années 1970 pour désigner, au Nord, l’émergence de nouveaux acteurs qui n’appartenaient pas à la sphère gouvernementale traditionnelle mais jouaient néanmoins un rôle croissant dans la conduite des affaires publiques, et établissaient des relations complexes – tantôt antagonistes, complémentaires ou de juxtaposition – avec l’État (Blundo et Meur, 2008). Dans ses usages récents, la notion apparaît ainsi intimement liée à la « première vague néolibérale » et à la reconfiguration des légitimités au profit du secteur privé, et notamment du secteur privé commercial, qui la caractérise depuis la fin des années 1970. Mobiliser le terme fait donc courir le risque de naturaliser la distribution des rôles qu’elle suppose et d’occulter les enjeux politiques qui y président et en découlent. Pour ces raisons, et à la suite d’Olivier de Sardan, j’en ferai un usage strictement descriptif. La gouvernance, dans la suite du texte, désignera, à propos de l’épidémie de sida, l’ensemble des processus permettant de délivrer biens et services et l’ensemble des acteurs (étatiques et non étatiques) intervenant dans ces processus (Olivier de Sardan, 2009). Dans cette acception, la notion permet d’embrasser à la fois un large éventail d’acteurs – sans présupposer de leur légitimité ou de leur poids – et les agencements de pouvoir qu’ils dessinent.

  • 2  Il prévoit d’une part un alignement de l'aide au développement sur des stratégies élaborées par le (...)

5En réponse aux préoccupations relatives à l’utilisation des fonds importants désormais disponibles pour la lutte contre le sida, plusieurs recommandations relatives à la gouvernance furent élaborées à partir des années 2000. S’inscrivant dans le cadre plus large de la réforme de l’aide au développement et plus particulièrement du consensus de Monterrey2 (Global Task Team, 2005), elles aboutirent en 2004 à l’adoption des « trois principes », lesquels prévoient : l’adoption d’un cadre national commun de lutte contre le sida ; la mise en place d’un organisme national commun de coordination de la riposte au sida à représentation large et multisectorielle (c’est-à-dire incluant des représentants de la société civile et du secteur privé) ; et enfin l’élaboration d’un système commun de suivi et d’évaluation de toutes les actions menées dans la lutte contre le sida à l’échelon du pays. On le voit, c’est de tout un dispositif de gouvernance de la lutte contre le sida – comprenant un schéma institutionnel, mais aussi un ensemble d’outils et d’instruments – que les « trois principes » sont les vecteurs, illustrant la tendance à l’isomorphisme institutionnel et à la circulation d’un ensemble de normes et références globalisées (Fassin 2001 ; Gobatto 2003).

6Comment ces évolutions globales de la lutte contre le sida se sont-elles traduites au Mali ? Pour répondre à cette question, je propose de suivre une trame chronologique. J’examinerai ainsi successivement trois phases : la première, celle de la montée en puissance de la lutte contre le sida au Mali, de 2001 à 2004 ; la seconde, sa période faste, combinant réformes structurelles (dont la mise en place des « trois principes ») et arrivée massive de fonds, de 2004 à 2011 ; la troisième enfin, celle de la crise de 2011. Il s’agira, tout au long de ce parcours, d’examiner la façon dont les transformations globales se traduisent dans un contexte particulier. En réinscrivant ces effets dans le champ des rapports de force et les dynamiques de l’extraversion (Bayart 1999), je mettrai en lumière les reconfigurations de pouvoir qui en ont résulté, tantôt via la redistribution des cartes entre acteurs, tantôt via les effets politiques des instruments de gouvernance eux-mêmes (Lascoumes et Le Galès 2004).

7Les données sur lesquelles je m’appuierai sont issues d’une enquête débutée en 2007, combinant une ethnographie de deux programmes de lutte contre le sida (le premier de prévention auprès de la population générale dans une zone péri-urbaine, et le second de dépistage des travailleuses du sexe en contexte urbain), la réalisation d’entretiens auprès de différents acteurs de la lutte contre le sida au Mali (instances nationales, ONG étrangères et maliennes, consultants), la participation à des évènements liés à la lutte contre le sida (journée annuelle de lutte contre le sida, atelier en vue de l’uniformisation des instruments de suivi et évaluation dans la lutte contre le sida, etc.), et enfin la revue de la presse, littérature grise et scientifique relative à ces questions.

L’essor de la lutte contre le sida au Mali (2001-2004)

8Le premier cas de sida au Mali est recensé en 1985, et dès 1987 la riposte nationale se formalise avec la mise en place d’un Programme National de Lutte contre le SIDA (PNLS), placé sous l’égide du ministère de la santé. Différents plans d’action se succèdent ensuite : un premier Plan à Court Terme (1987-1988), suivi de deux Plans à Moyen Terme (1989-1993 et 1994-1998). Ils permettent d’initier la sécurisation de la transfusion sanguine, d’amorcer le dépistage et de mettre en route quelques programmes d’Information Éducation Communication visant tant la population générale que des groupes considérés à risque. Il y a alors peu de financements disponibles, et l’engagement de l’État est plutôt faible. Derrière l’ébauche d’une institutionnalisation de la lutte contre le sida, il faut souligner que les actions de terrain de ces premières années résultent surtout de la mobilisation de la société civile (en l’occurrence d’ONG) bénéficiant d’appuis à l’international basés sur des relations individuelles.

  • 3  Initiative dite des Pays Pauvres Très Endettés. Menée sous l’égide de la Banque Mondiale, elle a c (...)

9Le processus de planification s’affine à partir de 1999, avec l’élaboration d’un Plan National Stratégique de Lutte contre le SIDA, mais c’est l’année 2001 qui marque un véritable tournant. Les structures de gestion du PNLS sont alors révisées : un Haut Conseil National de Lutte contre le VIH/SIDA (HCNLS), présidé directement par le Chef de l’État, est instauré. Il a pour mandat la mobilisation de toutes les composantes de la société malienne. La lutte contre le sida sort donc du ministère de la santé et accède au statut de quasi-ministère de par sa position inédite dans l’architecture politique malienne. Cette même année 2001 est lancée l’IMAARV (Initiative Malienne d’Accès aux ARV). Financée sur la réduction de dette octroyée par la Banque Mondiale dans le cadre de l’initiative PPTE3, elle est d’une portée très limitée (on compte en 2001 seulement 3 sites de services, tous payants, pour un total de 109 personnes sous ARV), et vise surtout à attirer l’attention de la communauté internationale sur le cas du Mali. Les quelques bailleurs alors présents et actifs dans la lutte contre le sida sont surtout bilatéraux ou des ONG internationales, à l’image de Care. Les actions menées au cours de cette période sont financées quasi exclusivement par ces bailleurs extérieurs, et cette tendance s’avérera pérenne.

Les beaux jours de la lutte contre le sida au Mali (2004-2011)

10L’année 2004 est une année charnière à double titre : une réforme institutionnelle inspirée des « trois principes » est initiée, et de nouveaux programmes mobilisant des montants très supérieurs aux sommes jusque-là disponibles sont lancés. Penchons-nous un peu plus en détail sur ces transformations.

  • 4 Extraits de la déclaration de Politique de Lutte contre le VIH/SIDA au Mali (Bamako, 7 avril 2004)

11La mise en place des « trois principes », présentée dans les textes officiels comme émanant de la volonté politique propre des dirigeants maliens, est en fait posée en conditionnalité par la Banque Mondiale pour son programme plurinational de lutte contre le VIH/sida (MAP). La vision politique qui anime cette restructuration est en phase avec l’agenda de l’institution : elle repose ainsi « sur les capacités d’un organe de coordination multisectoriel fort dont le rôle serait de « faire-faire ou d’inciter à faire » à travers la réalisation d’un partenariat avec tous les acteurs impliqués : le secteur public, le secteur privé et la société civile »4. Le programme MAP lui-même comporte un volet se donnant pour objectif « d’influencer la capacité du secteur privé à accélérer et faire avancer l’effectivité de la réponse guidée par le gouvernement dans la lutte contre le VIH/sida. Cette composante aidera à mobiliser et renforcer le secteur privé dans ses actions de lutte contre le VIH/sida. Un soutien sera apporté à la création d’une coalition du secteur privé contre le VIH/sida » (Banque Mondiale 2004). Le secteur privé, qui jouait jusqu’alors un rôle tout à fait marginal, se voit ainsi doublement désigné comme nouvel acteur dans la lutte contre le sida par l’entremise de la Banque Mondiale, de façon directe via le programme propre de l’institution financière, et de façon indirecte via la réforme institutionnelle nationale posée en conditionnalité à ce programme.

  • 5 Cette instance du HCNLS est composé d'un secrétaire exécutif, un conseiller technique chargé de l’ (...)

12Les « trois principes » donnent également lieu à une réorganisation du Haut Conseil National de Lutte contre le VIH/sida. Sa composition est revue afin d’accorder plus de place non seulement au secteur privé mais aussi à la société civile. La représentation est désormais égalitaire (en termes de sièges attribués) entre le secteur public, le privé, et celui de la société civile. Cette composition tripartite fait d’ailleurs plus largement écho au crédo néolibéral en vigueur dans toutes les politiques de développement et au-delà (pour le Mali, voir par exemple Thiriot (2002)). Les missions du HCNLS, précisées dans le décret n° 106/P-RM du 31 mars de la même année, attestent du rôle de chef d’orchestre qui lui incombe : il doit définir, orienter, et suivre les politiques et programmes de lutte contre le VIH/sida. Un Secrétariat Exécutif est créé5. Le HCNLS et son Secrétariat Exécutif demeurent sous la responsabilité directe du chef de l’État. En 2013, ce cadre institutionnel est toujours en place. A l’instar de la création d’une unique instance pour la lutte contre le sida, les deux des « trois principes » restant sont également mis en œuvre à partir de 2004 : un cadre stratégique national pour la période 2006-2010 est élaboré et rendu publique un peu plus d’une année après la session inaugurale du HCNLS réformé, et la dynamique du système national de suivi-évaluation est lancée. Elle procède toutefois plus lentement, nécessitant une série d’ateliers et de concertations pour valider à la fois une série d’indicateurs globaux (dits indicateurs UNGASS) mais également, en accord avec les recommandations relatives à l’appropriation de l’aide, pour permettre l’inclusion d’autres indicateurs semblant pertinents aux acteurs engagés localement. En pratique, ce processus occasionne un surplus de travail administratif considérable : en plus d’avoir à compiler les résultats à partir des indicateurs des différents bailleurs chaque année, le Secrétariat Exécutif doit désormais en sus renseigner les indicateurs du futur système unique de suivi-évaluation, dans l’espoir que les différents bailleurs acceptent un jour d’abandonner leurs indicateurs respectifs au profit de ceux ayant fait l’objet d’un consensus au niveau global puis local.

  • 6 Anciennement dénommé Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté (CSLP).
  • 7 Extrait du CSCRP du Mali pour la période 2007-2011.

13Cette période voit aussi l’essor du mainstreaming, c’est-à-dire de l’intégration formelle de la lutte contre l’épidémie dans les cadres de développement aux niveaux national, sectoriel et local. Annoncée par le président de la République à partir de 2004, le mainstreaming prend d’abord forme dans le Cadre Stratégique pour la Croissance et la Réduction de la Pauvreté (CSCRP)6 de la période 2007-2011 : on y lit que la lutte contre le sida est l’un des « domaines d’intervention prioritaires » de ce « cadre unique de référence à moyen terme de la politique de développement au Mali et le principal référentiel pour l’ensemble des Partenaires Techniques et Financiers dans leurs appuis au pays »7. Le sida figure également dans les plans du secteur sanitaire et social et dans celui de l’éducation et de la justice. Enfin, des comités sectoriels ainsi qu’une cellule sectorielle de lutte contre le sida sont créés au sein de chaque ministère et de la primature.

  • 8   Agence des États-Unis pour le développement international (United States Agency for International (...)
  • 9 Il s'agit d'ONG qui remplissent un certain nombre de critères et sont enregistrées auprès de l'USA (...)

14Qu’en est-il du côté des bailleurs ? Comment interagissent-ils avec les instances maliennes ? L’analyse des programmes des quatre principaux bailleurs de la période 2004-2009 (à savoir, par ordre décroissant de fonds alloués, le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme, la Banque Mondiale, l’USAID8 et la Banque Africaine de Développement) révèle la coexistence de plusieurs architectures institutionnelles, chaque bailleur attribuant des rôles différents aux instances nationales et suivant des procédures distinctes. A la fin 2008, on observait ainsi trois mécanismes de gestion des contrats et de gestion financière fonctionnant en parallèle. Le dispositif de l’USAID différait notablement des trois autres programmes. En effet, cette agence bilatérale procède par le biais d’arrangements directs entre sa structure et les Private Voluntary Organizations9, lesquelles sont chargées de mettre en œuvre les activités correspondant aux priorités et objectifs de l’USAID. L’agence bilatérale n’avait donc pas de rapport direct avec le HCNLS et fonctionnait à l’écart de la nouvelle architecture, pourtant censée englober et coordonner à terme tous les acteurs. Pour les trois autres bailleurs (Banque Mondiale, Banque Africaine de Développement et Fonds mondial), une architecture commune était prévue : ils devaient ainsi recourir tous trois à la même Agence de Gestion des Contrats (encore appelée Agence de Maîtrise d’Ouvrage Déléguée, elle est chargée de la passation des marchés, de la gestion des contrats avec les bénéficiaires secondaires et du suivi de leurs prestations) et à la même Agence de Gestion Financière (chargée des flux financiers et des opérations comptables relatives aux programmes). Ces deux types d’agences sont des entités privées – cabinets d’étude, voire ONG – passant contrat avec chaque bailleur. Ce projet ne s’est pourtant pas concrétisé. Le programme de la Banque Africaine de Développement a pour ainsi dire infiltré le HCNLS, créant en son sein une unité dédiée à gestion de ses contrats et à la gestion financière du programme. Pour ce programme, le HCNLS représentait ainsi tout à la fois l’agence d’exécution, l’AGC et l’AGF : il avait en charge la planification, la coordination, la gestion financière et celle des contrats, et le suivi des activités. Des rôles spécifiques étaient attribués au personnel du HCNLS, superposant de la sorte un organigramme de programme à l’organigramme de l’institution (par exemple, le Secrétaire Exécutif lui-même jouait dans le programme le rôle de coordonnateur). Du côté du Fonds mondial et de la Banque Mondiale, la tentative d’architecture commune n’a pas fait long feu. L’ONG internationale Plan, choisie comme AGC à la fois pour la mise en œuvre du MAP (le programme de la Banque Mondiale) et pour les activités financées par le Fonds mondial, a été récusée par ce dernier après quelques mois. Le Secrétariat Exécutif du HCNLS a alors pris le relai et s’est chargé de la gestion des contrats en rapport avec les programmes financés par le Fonds mondial dans le cadre du round 4. Le HCNLS étant par ailleurs le seul bénéficiaire principal du round 4, il se retrouvait donc dans une position ambivalente : à la fois récipiendaire direct des fonds en qualité de bénéficiaire principal mais aussi gestionnaire de contrats pour les bénéficiaires secondaires (chargés de mettre en œuvre sur le terrain les différentes activités de prévention, prise en charge et soutien). L’AGF en revanche (un cabinet comptable), est demeurée commune aux deux programmes.

15Si les quatre principaux bailleurs de la période 2004-2009 n’ont pas réussi à harmoniser leurs architectures institutionnelles, ils se sont tout de même accordés sur une certaine division du travail dans la lutte contre le sida. Non planifiée en amont, elle s’est mise en place au fur et à mesure, en fonction des besoins non satisfaits par les programmes déjà en place, et a été à la fois géographique et thématique. Ses principales caractéristiques sont résumées dans la figure qui suit.

Bailleurs

USAID

Banque Africaine de Développement

Fonds mondial

MAP (Banque Mondiale)

Principales

caractéristiques des activités

Groupes à haut risque, zones et axes géographiques à haut risque.

Nord du pays.

Fort accent sur le genre.

Niveau des 8 capitales régionales.

Niveau des cercles et niveau communautaire, secteurs éducatif, industriel et commercial.

Figure 1. Division du travail des acteurs de la lutte contre le sida au Mali (2004-2009).

16En revanche, ces quatre bailleurs ont continué à fonctionner avec leur propres indicateurs de suivi-évaluation, dont les résultats étaient régulièrement transmis et compilés au niveau du Secrétariat Exécutif du HCNLS. Aucune mission d’évaluation commune aux quatre bailleurs n’a non plus eu lieu pendant la durée des quatre programmes.

17Tandis que le Mali s’astreignait à la refonte de l’architecture institutionnelle nationale de la lutte contre le sida et à la mise en place de nouveaux instruments de sa gouvernance, les fonds alloués augmentaient très considérablement. Alors que jusqu’alors les enveloppes budgétaires globales des différents programmes ne dépassaient qu’exceptionnellement la dizaine de millions de dollars (USAID, 2003), l’arrivée du MAP et ses 25 millions de dollars en 2004, suivie de peu du programme de la Banque Africaine de Développement de 7.7 millions de dollars, puis d’un nouveau programme de l’USAID en 2006 à hauteur de 20 millions de dollars, mais surtout d’un financement du Fonds mondial dans le cadre du round 4 d’un montant de 56 millions de dollars, marquèrent un changement d’échelle dans le niveau des financements. Tous bailleurs confondus, l’évolution de la part de l’Aide Publique au Développement consacrée à la lutte contre les IST (Infections Sexuellement Transmissibles, qui incluent le sida) au Mali reflète cette croissance très rapide des ressources disponibles au niveau national pour la lutte contre le sida : de 0,63 millions de dollars en 2002, elle passait à 12,37 millions de dollars en 200610.

  • 11  Il faut en effet préciser que les programmes de lutte contre le sida de ces deux institutions, qui (...)
  • 12 Calculs effectués à partir des données disponibles dans le rapport UNGASS 2008.

18La lutte contre le sida a été et demeure financée, au Mali, quasi exclusivement par des bailleurs extérieurs. Si le rapport UNGASS remis par le Mali en 2008 estime que leurs contributions s’élèvent à 74 % des fonds totaux (26 % relevant de financements intérieurs), un examen attentif des financements intérieurs révèle que cette proportion doit être revue à la hausse. En effet, le prêt concédé par la Banque Mondiale au titre du programme MAP ainsi que les fonds alloués par la Banque Africaine de Développement sont comptabilisés dans les contributions du secteur public11. En reclassant ces deux sources comme financements extérieurs, on parvient, pour l’année 2006, à 88 % de financements extérieurs12. Le Mali suit en cela les tendances globales : la lutte contre le sida est en effet principalement financée par les bailleurs extérieurs dans les pays à faible revenus. Ainsi, sur 33 pays d’Afrique sub-saharienne, 26 recevaient en 2011 plus de la moitié de leurs financements de sources extérieures, et pour 19 d’entre eux cette proportion montait à 75 % ou plus (ONUSIDA, 2012). A cet égard, le Mali paraît avoir été, et ce dès le début, davantage dépendant des financements extérieurs que la moyenne des pays à revenus faibles.

  • 13 Cette donnée nous a été communiquée notamment par un membre du Secrétariat Exécutif du HCNLS, par (...)

19A la fin de l’année 2008, la lutte contre le sida au Mali connaît un double mouvement de concentration et de saut exponentiel des fonds. Le financement prévu dans le cadre du round 8 du Fonds mondial s’élève en effet à 126 millions de dollars, soit plus que la somme cumulée des quatre principaux programmes de la période 2004-2009 évoqués précédemment, qui atteignait 109 millions de dollars. Le sida mobilise alors plus de fonds à l’échelle nationale que tout autre programme de développement, toutes thématiques confondues13. Cette augmentation spectaculaire des sommes allouées en l’espace de cinq ans s’accompagne d’une réduction du nombre de bailleurs et d’une concentration au niveau d’un seul d’entre eux : à la fin de l’année 2008, le Fonds mondial est ainsi le seul bailleur d’envergure ayant renouvelé un engagement chiffré via le round 8 et les 126 millions de dollars qu’il prévoit. Et au cours des années qui suivront, il demeurera le principal – sinon le seul – pourvoyeur de fonds de la lutte contre le sida au Mali.

20Débutant en 2009, le round 8 comporte, contrairement au round 4, deux bénéficiaires principaux : le HCNLS d’une part, et le groupe pivot santé/population (une large coalition d’ONG maliennes actives dans le domaine de la santé) d’autre part. Cette coalition devient ainsi le récipiendaire direct de plus d’une cinquantaine de millions de dollars, somme qui correspondait seulement quelques années plus tôt à la totalité des fonds disponibles à l’échelle nationale. L’enjeu est de taille pour l’institution : quelques semaines avant le lancement des activités, l’ambiance y est fébrile, et dans le petit monde de la lutte contre le sida les paris vont bon train sur la capacité – ou non – de l’organisation à pouvoir mobiliser suffisamment de bénéficiaires secondaires pour utiliser tous les fonds. Un acteur engagé depuis plusieurs années dans la lutte contre le sida m’explique alors avoir reçu l’appel d’une connaissance qui venait de créer en toute hâte une ONG prétendant conduire des activités en rapport avec la prévention du sida parmi les Hommes ayant des rapports Sexuels avec des Hommes (HSH), car il était au fait de la disponibilité de fonds pour ce type d’action d’une part, et du très faible nombre d’ONG pertinentes existant d’autre part. Ayant reçu des fonds, il souhaitait recueillir des conseils quant à la manière de prendre contact avec sa « population cible ». Si, comme cet épisode l’illustre, les doutes concernaient la capacité d’absorption du groupe pivot santé/population et de son réseau de sous-bénéficiaires, ils avaient également trait à la capacité de cette institution à se plier adéquatement aux règles administratives et comptables particulièrement exigeantes requises par le Fonds mondial.

La crise de 2011, une affaire d’État

21A compter de 2009, la lutte contre le sida et sa gouvernance à l’échelle nationale semblent bien plus visibles et lisibles qu’au cours des cinq années précédentes : les montants sont les plus élevés jamais atteints, faisant de la lutte contre le sida la tête de pont des programmes de développement, et les problèmes de coordination et d’harmonisation des bailleurs ont été résolu de fait par la concentration des financements au niveau d’un principal bailleur, le Fonds mondial.

22Lorsque des allégations de détournement de fonds se font jour fin 2010, elles concernent d’abord les volets tuberculose et paludisme des programmes financés par le Fonds mondial. Mais en mars 2011, c’est au tour du volet sida d’être incriminé. A l’exception du financement des antirétroviraux, toutes les autres activités sont alors suspendues. Plusieurs responsables, dont le ministre de la santé d’alors, sont inculpés et placés en détention. Le scandale est de taille, et défraie la chronique pendant des mois. De bon élève de la lutte contre le sida, le Mali se voit soudainement relégué au rang de voleur. Et la lutte contre le sida ayant été fortement présidentialisée depuis le début des années 2000, c’est le président de la République en personne, Amadou Toumani Touré, qui monte au créneau. Il tente alors d’atténuer l’humiliation ressentie par ses concitoyens tout en ménageant les bailleurs, et singulièrement les enquêteurs chargés de mener les enquêtes sur ces allégations de détournements de fonds. Son allocution du premier décembre 2010 reflète ce délicat exercice d’équilibrisme : il la commence en bambara, sur un ton paternaliste, enjoignant ses compatriotes à ne pas « manger » l’argent, et développe ensuite, en français, un long discours au cours duquel il reconnaît la légitimité des enquêtes en cours mais invite néanmoins les enquêteurs à « ne pas exagérer », et à respecter les formes. A mots couverts, il critique les façons de faire des enquêteurs, jugées particulièrement brusques et impolies : ils font en effet irruption dans les organisations sans prévenir, en font sortir les travailleurs sur le champ, et saisissent alors tous les documents et disques durs. La tension occasionnée par cette enquête est telle que lors d’un de ces séjours, l’équipe des enquêteurs doit quitter en toute hâte Bamako, le ministère de l’intérieur ayant contacté le responsable de l’équipe pour lui signaler que l’État malien n’était plus en mesure d’assurer leur sécurité dans le pays.

23Dans les cercles maliens de la lutte contre le sida, on déplore surtout le fait « de tout mettre dans le même sac », c’est-à-dire d’englober sous la même appellation de détournement de fonds le non-respect strict des procédures et les détournements à visée d’enrichissement personnel, qui sont perçus comme la « vraie » corruption. La distinction s’énonce dans un double registre moral et pragmatique : moral car pour de nombreux acteurs il existe une différence de nature entre non-respect des règles d’une part et vol d’autre part, pragmatique car on souligne à l’envi que « le Fonds connaissait très bien les réalités locales », à savoir notamment le faible niveau des compétences administratives et comptables en présence (des commerces, entreprises, ONG locales, mais aussi de l’État), qui faisait donc tenir le strict respect des règles du Fonds mondial d’une véritable gageure.

Le Mali et la gouvernance globale du sida : une histoire néolibérale

24Vue au prisme des transformations globales de la lutte contre le sida et brossée à grands traits, cette histoire nationale met en lumière trois ensembles d’éléments.

25Premièrement, elle illustre les paradoxes des réformes prescrites, déjà abondamment documentés dans les travaux d’anthropologie du développement. La réforme institutionnelle inspirée des « trois principes », censée traduire et permettre l’appropriation par le Mali de sa propre politique de lutte contre le sida, s’avère dans les faits posée en conditionnalité à un important financement. De plus, si l’on compare la lutte contre le sida à d’autres secteurs du développement au Mali, on constate que la faible harmonisation des programmes résulte largement du statut d’exception accordée à la lutte contre le sida : l’harmonisation est en effet bien meilleure dans le secteur de l’aide au développement en général, et dans celui de la santé en particulier (Ministère de l’économie et des finances 2007 ; Champagne 2003). La mise en place du HCNLS, en entérinant la sortie de la lutte contre le sida du secteur de la santé, a ainsi conduit à la répétition des efforts de coordination. L’ironie veut que les dernières recommandations globales accordent une importance renouvelée aux systèmes de santé, et que la réintégration de la lutte contre le sida dans les systèmes de santé nationaux soit désormais à l’ordre du jour. L’ONUSIDA, s’inspirant de la déclaration politique de 2011 sur le VIH/sida, appelle ainsi à « éliminer les systèmes parallèles pour les services liés au VIH/sida ». Enfin, on peut souligner la contradiction dans laquelle se trouvent les pays récipiendaires, intimés de mettre en place des cadres stratégiques à moyen et long terme et pourtant confrontés à la double contrainte d’une dépendance quasi-totale vis-à-vis des bailleurs extérieurs, et, plus encore, d’une visibilité réduite (la plupart des programmes n’excédant pas plus de quatre ou cinq ans). Ces injonctions contradictoires auxquelles sont soumis les pays du Sud reflètent d’ailleurs plus largement l’imprévisibilité et la volatilité des fonds à l’échelle globale (Lewis 2005a ; Lewis 2005b).

26Deuxièmement, cette histoire nationale met en lumière les effets politiques pluriels d’un assemblage global, c’est-à-dire de l’articulation spécifique d’une forme globale – les politiques de lutte contre le sida – dans un contexte spécifique (Ong et Collier, 2004). Pour replacer cette forme globale dans son contexte, on peut souligner que c’est à partir de la deuxième moitié des années 1980 que les acteurs non étatiques sont devenus de plus en plus nombreux et influents dans le domaine de la santé (Lee, Buse, et Fustukian, 2002). Une décennie plus tard, la classique opposition entre source privée ou publique de financement laissait place à un certain consensus sur les financements mixtes, ouvrant la voie à la multiplication des partenariats publics-privés (Lee, Buse, et Fustukian 2002 ; Kay et Williams 2009). La gouvernance globale du sida s’inscrit parfaitement dans ce mouvement : on constate le recul progressif des autorités étatiques et internationales au profit du secteur privé, soit par l’immixtion de celui-ci dans de nouvelles formes institutionnelles (à l’image des partenariats publics-privés), soit par un plus grand rôle joué directement par celui-ci (rôle de premier plan joué par des fondations privées, comme la fondation Bill et Melinda Gates par exemple) (Hein, Bartsch, et Kohlmorgen, 2007). Les trois agences principales pourvoyeuses de fonds pour la lutte contre le sida au début des années 2000 reflètent ces évolutions : création du Fonds Mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme en 2001 (un partenariat public-privé), expansion du programme plurinational de lutte contre le VIH/sida (MAP) de la Banque Mondiale (une institution financière certes internationale mais néanmoins non démocratique, les droits de vote des pays y étant indexés sur leur poids dans l’économie mondiale), ou encore lancement du PEPFAR en 2003 (également un partenariat public-privé). Les transformations de la gouvernance globale du sida apparaissent ainsi indissociables d’une histoire politique plus large, marquée par la remise en cause du rôle de l’État nation et de ses formes d’intervention à l’échelle nationale ou internationale et, corrélativement, par le rôle croissant joué par des acteurs privés – et parmi eux les entreprises multinationales – dans les affaires publiques (Hein, Bartsch, et Kohlmorgen 2007 ; Lee, Buse, et Fustukian, 2002). A ce titre, elle s’inscrit pleinement dans le tournant néo-libéral global pris au début des années 1980. Comme le souligne Hilgers (2012), l’État néolibéral est néanmoins marqué par une série de paradoxes. Dans le cas de la lutte contre le sida, s’il semble avoir perdu en poids dans les jeux de pouvoir de la gouvernance globale (au profit d’autres acteurs privés ou publics-privés), il n’en reste pas moins un acteur crucial dans les configurations de pouvoir au niveau national (les « trois principes » le prennent ainsi à la fois comme cadre et objet de réforme). D’ailleurs, malgré la rhétorique de la responsabilité mutuelle promue par les bailleurs, c’est bien aujourd’hui l’État malien qui se voit intimé de rembourser les sommes détournées. L’histoire de la gouvernance de la lutte contre le sida au Mali illustre ainsi, en filigrane, le rôle d’avant-garde joué par l’Afrique dans les réformes néolibérales (Comaroff et Comaroff 2011 ; Hilgers, 2012). Mais les effets politiques de cet assemblage global ne se limitent pas à la nouvelle division du travail tripartite qu’il organise (distinguant secteur privé, société civile, et État). Les dispositifs, instruments, et technologies de gouvernance, bien que se prétendant neutres idéologiquement et purement rationnels, ont eux aussi des effets politiques (Lascoumes et Le Galès, 2004 ; Ferguson, 2006). C’est par exemple le cas de la contractualisation généralisée (Supiot 2001), ou encore de la pratique systématique des appels d’offres qui permet de mettre en scène la fiction de la libre compétition. Les instruments de la gouvernance concourent ainsi à créer les conditions qui permettent ensuite à la théorie néolibérale de se réaliser et de fonctionner (Bourdieu 1998).

27Enfin, la perspective adoptée dans ce travail – analyser les transformations de la gouvernance de la lutte contre le sida au Mali à partir d’une perspective globale attentive aux acteurs, aux dynamiques de l’extraversion, aux dispositifs et à leurs ancrages et effets nationaux – permet de déconstruire la fausse évidence de la corruption mise en avant pour faire sens de la crise de 2011. Elle montre au contraire que les conditions de possibilité de cette crise relèvent avant tout des changements profonds et très rapides de la lutte contre le sida à l’échelle globale et de leurs traductions et effets au Mali depuis le milieu des années 2000. Elle révèle enfin que le sens politique de ce scandale au Mali – une affaire d’État, porteuse d’une humiliation nationale – ne peut être saisi qu’à la lumière des représentations émiques quant à la distinction entre « vraie » et « fausse » corruption d’une part, et des tensions liées à l’extraversion d’autre part.

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Notes

1 Déclaration du Millénaire, adoptée à l'issue du Sommet du Millénaire organisé du 6 au 8 septembre 2000 à New York, et qui avait réuni 147 chefs d'État et de gouvernement (sur un total de 189 États membres).

2  Il prévoit d’une part un alignement de l'aide au développement sur des stratégies élaborées par les pays récipiendaires, et d’autre part une amélioration de l’harmonisation (c’est-à-dire de la concertation et coordination entre bailleurs). Dans l’esprit de Monterrey, le développement est ainsi piloté par les pays récipiendaires de l'aide.

3  Initiative dite des Pays Pauvres Très Endettés. Menée sous l’égide de la Banque Mondiale, elle a conduit à l’annulation d’une partie des dettes publiques des pays en question. Dans les faits, cette réduction a pris la forme de simples opérations comptables et s’est surtout traduite par un resserrement des exigences en matière d’ouverture des marchés, de coupes budgétaires, c’est-à-dire, en substance, des mêmes types de politiques macroéconomiques d’inspiration néolibérale que celles attachées aux programmes d’ajustement structurels.

4 Extraits de la déclaration de Politique de Lutte contre le VIH/SIDA au Mali (Bamako, 7 avril 2004).

5 Cette instance du HCNLS est composé d'un secrétaire exécutif, un conseiller technique chargé de l’accès aux médicaments, aux soins et au soutien psychosocial, un conseiller technique chargé de la prévention/sensibilisation, un conseiller technique chargé du dépistage et conseil, un conseiller technique chargé de la mobilisation des acteurs, un conseiller technique chargé du suivi et l’évaluation, un conseiller technique chargé de la gestion financière, un conseiller technique chargé de la passation des marchés, et de personnel de soutien. 

6 Anciennement dénommé Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté (CSLP).

7 Extrait du CSCRP du Mali pour la période 2007-2011.

8   Agence des États-Unis pour le développement international (United States Agency for International Development), une agence bilatérale, donc.

9 Il s'agit d'ONG qui remplissent un certain nombre de critères et sont enregistrées auprès de l'USAID.

10  Données de l'OCDE consultables en ligne sur le site : http://www.oecd.org/home

11  Il faut en effet préciser que les programmes de lutte contre le sida de ces deux institutions, qui appartiennent d’ailleurs toutes deux au groupe de la Banque Mondiale, sont financés sur des prêts et viennent donc s’ajouter à la dette publique du Mali.

12 Calculs effectués à partir des données disponibles dans le rapport UNGASS 2008.

13 Cette donnée nous a été communiquée notamment par un membre du Secrétariat Exécutif du HCNLS, par un personnel du ministère de la santé, ainsi que par le directeur du Groupe pivot santé/population.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Julie CASTRO, « Une histoire nationale de la gouvernance globale : la lutte contre le sida au Mali », Face à face [En ligne], 12 | 2013, mis en ligne le 20 octobre 2013, consulté le 24 juin 2017. URL : http://faceaface.revues.org/788

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Auteur

Julie CASTRO

Médecin, Doctorante en sciences sociales EHESS-IRIS/IRD-URMIS. Projet IRD « Les dynamiques de mobilisations collectives au temps des ARV en milieu urbain d’Afrique francophone ». julie.castro@ehess.fr

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